区县局级干部依法行政研修班

　　快    讯

　　（第2期）

　　北京市人民政府法制办公室                2004年3月23日

　　国务院法制办青锋司长讲授城市管理体制和相对集中行政处罚权制度

　　3月23日上午，经国务院法制办曹康泰主任同意，国务院法制办监督协调司青锋司长为区县局级干部依法行政研修班（以下简称研修班）的学员们讲授了城市管理体制和相对集中行政处罚权制度。

　　青锋司长首先介绍了相对集中行政处罚权制度的含义及确立此项制度的原因。他说，相对集中行政处罚权制度，是《中华人民共和国行政处罚法》确立的。这部法律的第十六条规定："国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。"实行相对集中行政处罚权制度，既有历史的原因，也有现实的需要。第一，从立法上看，行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度，具有很强的针对性。由于政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，以及长期以来在一些立法工作中过于强调"条条"管理，法律、法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门。结果造成，一方面行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，"几十顶大盖帽，管着一顶破草帽"，执法"扰民"现象严重；另一方面，相关部门之间职权交叉重复，行政执法力量分散，行政执法效率低下，难以形成有效的经常性管理。同时，由于多年来行政机关的权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法权当成为本机关谋取利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情都不管，不仅造成重复处罚，也滋生了官僚主义，甚至滋生腐败。行政处罚法中确立这一制度，其目的是在没有修改有关法律、法规的情况下，推进行政管理体制改革，探索建立符合社会主义市场经济体制要求的行政执法体制，提高行政执法效率。第二，从体制上看，根据宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，地方政府对于行政执法机构的设置本来是有权作出调整的。由于若干单行法律、法规往往规定某一方面的行政工作由某个行政主管部门负责，一些上级行政主管部门强调"条条"的作用，给地方政府的工作造成了一定的困难。为此，在暂时难以对有关单行法律、法规作全面修订的情况下，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市政府统一调整和重新配置行政处罚权，改变由于一些单行法律、法规规定不合理造成的行政执法机构过多、过滥的问题，有利于推进地方政府行政管理体制的改革。第三，从执法上看，不少地方针对实践中多头执法、职权交叉、机构膨胀、效率低下等问题，在综合执法方面已经或者正在进行有益的探索，为确立和实施相对集中行政处罚权制度提供了实践经验。从这个意义上讲，规定相对集中行政处罚权制度，既是进一步推进行政执法体制改革的必然，也是实践发展的需要。

　　青锋司长讲，相对集中行政处罚权制度的实质是经过全国人大的授权，由国务院改变法律在一个地区的执行。这是由现实基础所决定的。首先，从计划经济向市场经济转变的过程中，需要改变旧有的行政执法体制，以适应新形势的发展；其次，现代城市管理的要求需要采取新的行政管理手段；第三，社会经济的发展需要良好的法制环境，因此需要实行新的行政管理体制。相对集中行政处罚权工作实施以来，取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用；但也还存在一些问题，需要进一步研究、改进。

　　据青锋司长介绍，截至2002年8月，经国务院批准，全国共有北京、天津、重庆3个直辖市和79个城市开展了相对集中行政处罚权试点工作。其中，79个开展相对集中行政处罚权试点工作的城市中的76个城市为副省级或者地级城市，3个（昆山、常熟、章丘）为县级城市。2002年9月8日，国务院制定了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），明确规定，有关省、自治区、直辖市人民政府经国务院授权后可以决定在本地区开展相对集中行政处罚权试点工作。这之后，全国又有30个城市被批准实行相对集中行政处罚权试点工作。以上这些城市主要集中在东部地区，且一般都是经济条件比较好、对外交往比较密切的城市。 

　　相对集中行政处罚权试点工作主要经过了三个阶段。首先是试点启动阶段，主要从1996年4月15日下发的《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号）到2000年。第二个阶段是试点规范期。期间，国务院办公厅于2000年9月8日下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向。第三个阶段为试点转正期。期间，国务院制发了国发〔2002〕17号文件，对行政处罚法第十六条作了细化，肯定了以往的成功经验，并授权省级政府经国务院授权，可以决定在本地区开展相对集中行政处罚权试点工作。至此，试点工作正式完成。

　　另外，青锋司长还简要介绍了行政执法体制改革的发展方向、国务院法制办为何要推进相对集中行政处罚权试点工作、内部综合行政处罚权与外部综合行政处罚权的关系、罚缴分离以及对综合执法机关的上级机关的认识等问题。

　　学员对青锋司长讲授的内容表示极大关注

　　研修班学员对青锋司长讲授的城市管理体制和相对集中行政处罚权制度表示了极大关注，纷纷就所关心的问题进行了提问。

　　研修班学员、市人大法制办副主任李小娟：上海市的行政执法体制的模式是什么？如何认识一些地方实行相对集中行政处罚权工作，但机构、人员却并未精简的现象？公安机关为何不宜与其他机关进行行政处罚权集中？

　　青锋：上海市由于对相对集中行政处罚权工作存在不同的认识，所以没有开展此项工作，只在法律、法规调整范围外，通过修改地方性法规、规章，在小范围内对行政执法体制作了调整，其中主要是针对文化市场中存在的问题，调整成立了文化市场综合执法局。据我个人认为，这种做法还值得商榷。

　　实行相对集中行政处罚权工作目的是使行政管理体制做到精简、统一、效能，而且国务院在方案设计时即本着这一原则。就实践看，相对集中行政处罚权工作实施以来，取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。据统计，截至2002年8月，全国实行此项工作的城市仅行政执法人员就精简了20%-30%。目前一些地区、一些部门中的确也还存在一些问题，如弄虚作假、瞒报谎报等，这都需要作进一步研究，逐步改进。但不能因个别地区或者部门的问题而否定其成绩。

　　公安机关不宜与其他机关进行行政处罚权集中的原因主要在于：1、公安机关的职能重要一项是实施限制人身自由的行政处罚权，但这恰恰是被行政处罚法排除在实施相对集中行政处罚权之外的；2、公安机关的主要任务是保证社会治安，如果公安机关行使其他机关的行政处罚权，难免会影响其更重要职能的发挥，对保证社会治安不力；3、公安机关的态度不积极；4、其他机关比较反对。

　　研修班学员、朝阳区检察院检察长王一俊：国外行政执法工作的情况是什么？

　　青锋：首先，国外的行政体系没有我国的繁琐，机构比较简单，相关法律比较少，易于操作；而且由于传统的影响，国外守法意识比较强，不需要很多行政执法人员。其次，如英国伦敦，执法人员有警察，也有数量较少的类似于我国城管执法人员的民事警察，他们的执法主要通过抽查进行，很少"刮风式"的执法。当然，主要还要靠市民自觉守法。

　　研修班学员、市法学会秘书长李公田：相对集中行政处罚权的法律基础是什么？如何认识实施此次项工作的必要性？如何对综合执法机关进行监督？如何保证综合执法机关的执法人员能够掌握大量法律、法规，依法行政？

　　青锋：相对集中行政处罚权的法律基础是全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》，该法第十六条明确授权。

　　综合行政执法机关是同级政府的直属机构，在地方行政管理过程中是必需的，能够保证地方政府有强有力的手段进行行政管理，以保护大多数人的利益，促进社会发展。但在此过程中，也要切实提高相关人员的素质，防止执法活动违法、扰民。对此，应辩证地加以看待。

　　综合行政执法机关是同级政府的直属机构，对它的监督与其他行政机关是一样的。特别是现在由于先进的管理理念和手段，如ISO标准的运用，综合行政执法机关内部的层级监督还是比较容易操作的。

　　要求综合执法机关的执法人员掌握、执行的法律、法规并非是法律、的法规全部内容，而只是其中涉及其工作的几条内容。这一点，其他行政机关的执法人员也是如此。但是，仍要加强对行政执法人员的教育、培训力度，不断提高其素质和执法水平，切实保证依法行政。

　　(以上内容根据纪录整理，未经本人审阅)