1997年，中国共产党第十五次全国代表大会将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为我国的治国基本方略后，又于1999年九届全国人民代表大会第二次会议上将其写入宪法修正案。自此，依法治国方略作为社会主义法治的核心内容，被正式确立。在此背景下，为贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律、行政法规，国务院于2004年制定、颁布《全面推进依法行政实施纲要》,并印发给各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委和各直属机构，要求其认真贯彻执行。这份《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）详细阐述了全面推进依法行政的重要性和紧迫性，确立了建设法治政府的目标，明确了2004——2014十年间全面推进依法行政的指导思想和具体目标、依法行政的基本原则和要求、主要任务和措施，使依法行政不再是概念和口号，而是目标清晰、内涵丰富、措施具体的行政要求。[1]这一《纲要》的实施，对我国各级行政机关依法行政、执政为民起指导作用，对我国依法治国基本方略的实现也起重要作用。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》下发之后，北京市政府高度重视，立即出台了《北京市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》（以下简称《意见》）。该《意见》在国务院《纲要》的基础上，结合北京市依法行政的实际，详细规定了北京市今后几年推进依法行政的主要任务和措施以及全面推进依法行政的保障措施。[2]为贯彻落实《纲要》，北京市政府还成立推进依法行政工作领导小组，由市长王岐山同志亲任组长，负责制定全面推进依法行政工作的总体方案并提出年度实施意见，协调、指导、考评、督促各项工作的实施。[3]可以说，北京市各级政府、各部门对全面推进依法行政工作重视之极。在市政府、领导的高度重视之下，北京市各级政府、各行政机关也都纷纷出台各种规范性文件，对依法行政进行要求和部署；行政机关工作人员也认真学习、积极响应，确保《纲要》和《意见》得到贯彻落实。

那么北京市对《纲要》和《意见》落实得如何？近年来，北京市各行政机关及工作人员严格依法办事，执政为民，依法行政工作取得了很大进展。各项工作都上了法制轨道，依法治市成绩显著。但是，实事求是的说，在依法行政进展的如火如荼的大环境下，仍有很多群众对行政机关的工作不满意。据统计，2003年北京市信访办受理群众联名信2000余件，签名人数达17万余人次；集体访1059批，４万余人次。[4]北京市人大常委会信访处2005年共办理各类信访11340件次，其中办理来信5321件次，接待来访2899人次，接听电话3120个，比2004年的6684件次增4656件次，增幅达69.7%。[5]另有数据显示，2005年上半年，北京市全市法院共收一审、二审等各种行政案件2407件，比上年同期的2063件上升16.7%；北京市某基层法院2006年第一季度共收行政案件359件，与2005年同期收案172件相比，收案数量增长108.7%；北京市另一基层法院在年中总结报告中写到：2006年上半年，行政案件收案数量持续激增，再创历史新高，共受理诉讼案件和非诉执行案件128件，高于2002年全年诉讼案件数量。笔者囿于资料所限，无法找到更详实的数据。但现有数据足可以看出北京市信访规模和数量很大，而且该数字正在逐年上涨，反映出人民群众对于行政机关的行政行为在某种程度上存在着不认同。北京市法院系统行政诉讼收案数量的逐年大幅上升，也可从另一角度证实这一情况。

现代国家行政机关机构庞大，行政权力扩张，人民生活的方方面面无不有行政机关实施行政行为的空间。正是在这样的背景下，为规范行政机关行政权的行使，确保广大人民群众的利益得到尊重，行政法理论界和实务界都提出了“依法行政”的概念。作为依法法治方略的核心内容，党和国家领导人多次在全国重要会议上阐述依法行政的重要意义、丰富内涵以及具体内容和措施，并要求各级政府、全国领导干部们身体力行，切实贯彻。“依法行政”从字面意义来理解，就是行政机关的所有行政行为，都必须严格依照法律，既要行政主体合法，又要具有法定职权；既要行政行为的内容合法，又要保证程序合法。更深层次意义上的依法行政，又分为法律优先和法律保留，在此不加赘述。[6]国务院《全面推进依法行政实施纲要》中对依法行政提出了具体要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。《北京市人民政府关于全面推进依法行政的实施意见》中也对如何实现依法行政进行了详细的规定。全市行政机关及行政机关工作人员在作出具体行政行为的时候也是依照两个文件的要求，严格适用法律。那么既然领导高度重视，工作人员认真落实，为什么还有这么对行政机关的行为不满意的情况存在呢？原因自然有很多，笔者在此只想谈一个方面——执法的态度！

目前，关于规范行政机关如何行政的法律、法规可以说是汗牛充栋。最高层次的有《中华人民共和国宪法》、中间层级的有《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》等众多法律、法规，还有北京市各级政府、各行业各部门为更好实施法律、规范行政行为而制定的大量规章和规范性文件，如《北京市旅游行政处罚实施办法》、《北京市人民政府法制办公室、北京市财政局、北京市人事局关于进一步做好行政处罚执法资格管理工作的通知》、《北京市统计行政处罚实施办法》、《北京市药品监督管理局关于行政许可程序有关问题的通知》、《北京市设立娱乐场所行政许可事项听证办法》等。在这样一个法律规范体系相对完备的体制环境下，对于绝大多数行政机关以及行政机关工作人员来说，日常工作中更多面临的是如何更好地执行法律的问题。例如，公安机关依法对扰乱公共秩序的行为处以行政拘留；劳动和社会保障局依法认定工伤；城市管理监察大队依法强制拆除违章建筑；工商行政管理局对未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事病死猪肉的加工、销售经营活动的行为没收违法所得并处以罚款；市规划委员会依法作出规划许可，核发《建设工程规划许可证》；土地管理部门依相对人申请，依法为其办理土地变更登记；房管所依相对人的申请，依法为其颁发《房屋所有权证》；残疾人联合会依法给残疾人办理《残疾人证》等等。可以说，适用法律，处理日常生活中的具体问题，是广大行政机关及行政机关工作人员工作的主要内容。当然，除了这些具体行政行为之外，行政机关的行政还包括大量制定行政法规、规章，发布其他规范性命令的抽象行政行为，以及介于两者之间的很多模糊性的行为，例如发布命令，禁止全市所有的摩托车进入三环。

行政机关以及行政机关的工作人员在做出行政行为的时候，大都能做到严格执行法律确保行为的合法性，并适当考虑具体情况保证行为的合理性。但是，随着社会政治、经济、文化的不断提高，人民的政治意识、法律意识、维权意识越来越强，政治需要日益增长，广大人民群众不但要求行政行为合法与合理，还要求了解政府工作信息、参与重大事项的决策，更重要的是要感觉到自己受尊重，而正是这一受尊重的要求才最难达到！行政机关工作人员对公务员的各种行为规范非常熟悉，也很了解公务员工作时的方式方法。笔者相信，广大行政机关工作人员在接待行政相对人、处理具体问题时也能尽力做到态度和蔼可亲、讲解耐心细致。但是，当大量的事务性工作山一般压到一个人的头上；当日复一日的重复工作将年轻时的精力消耗殆尽，我们是不是还能做到对行政相对人“像春天一般温暖呢”？就笔者所见，很多行政机关工作人员在工作时存在态度简单粗暴，对待行政相对人不耐烦、不理解、不尊重的问题。在执法时，只顾自己心里清楚，不给相对人摆事实、讲法律，或者讲解不细致，只顾走程序，致使很多相对人申请被拒绝、行为被处罚却不知道原由。还有很多情况下，行政相对人对行政机关认定事实、适用法律都认可的，但可能就是由于行政机关工作人员在行为当时的方式方法、语言动作，甚至是一个眼神，让相对人感觉极不舒服不受尊重，甚至是觉得受到了侮辱，从而引发了上访。可能行政机关的处理决定是严格依据法律作出的，也有可能是既合法又合理的，但是行政相对人就是不服，不接受，于是不断上访、诉讼，劳民伤财。在这种情况下，行政机关的行为确实是依照法律作出的，可是这能符合社会主义法治国家“依法行政”的要求吗？

笔者认为，正如法学理论中，正义分为“形式的正义”与“实质的正义”一样，“依法行政”也有形式与实质之分：严格执行法律仅仅是形式上的“依法行政”，只有采取适当的态度、方式方法，依照法律作出行政行为，并让行政行为的对象心悦诚服地接受，才是实质的“依法行政”，真正意义上的“依法行政”，也才是我们党和国家、人民需要的“依法行政”。在这里，笔者联想到了北京市法院系统近年来提出的一个工作目标：“让当事人打一个公正、明白、便捷、受尊重的官司！”这一目标正是为了更好地规范法院工作而提出的。针对很多当事人对法官的工作态度、工作作风不满意，要求法官工作态度更加耐心，工作热情更加高涨，以优良的审判作风充分展示首都法院公正、高效、文明、亲民的良好形象。“让当事人打一个公正、明白、便捷、受尊重的官司！”这句话现在已经成为为北京法院系统全体法官工作的指导思想和目标、标准，并取得了非常好的成效，得到了广大当事人的赞誉。行政机关与司法机关虽然工作岗位不同，性质有差异，但本质上都是党领导下的，为社会经济发展服务的组织机构，其活动的主要方式都是适用法律，活动直接针对的对象也都是人民群众。这就决定了两者之间存在着一定的共同性，在工作上可以互相支持，工作方法上可以互相借鉴。行政机关要想真正做到“执政为民”、“依法行政”，光喊口号是不够的，而是需要树立一个具体的工作目标并落实到每位行政机关工作人员的日常工作之中。在这里，可以借鉴法院系统“公正、明白、便捷、受尊重”的目标，要求行政机关的每一个行政行为都是公正、便民的，无论结果如何，即使是作出不利于当事人的决定，也要当事人是明白、受尊重的。这样一个工作目标，不但对行政行为的结果有一个公正的要求，还贯穿于行政行为的全过程。要求在行政机关行为的过程中，充分为相对人的便捷考虑，遵守比例原则，不增加相对人的成本；工作热心、耐心，态度真诚，充分解释说明，无论行为的结果如何，让相对人明白行政机关行为的法律依据和事实依据，做到心中有数；更要树立服务意识，改进方式方法，转变工作作风，让相对人充分地感觉到受尊重。如果行政机关在做出行政行为的时候能够贯彻这样一个指导原则，事事都以这样的标准来要求自己，我想，很多不必要的信访和诉讼就都可以避免了。笔者在此只是借用法院系统的口号，行政机关应当有反映自己工作特色的工作目标，留待以后继续研究。当然，这只是如何做好依法行政的一个方面，要真正地贯彻落实依法行政，还需要广大行政机关工作人员作出多方面的努力。随着依法治国观念的深入人心，依法行政”内涵的不断丰富，行政机关工作人员对依法行政的理解也会日益加深，我们的工作一定也会越做越好，越来越得到老百姓的赞同。