本报记者　秦佩华

　　□截至2010年7月，深圳市人大及其常委会共制定法规194项，其中特区法规154项，较大市法规40项

　　□授权立法为深圳特区社会主义市场经济的发展和市场秩序的建立，提供了有力的法制保障

　　□把立法工作的出发点放在尊重和维护人的尊严，保障和实现人的全面发展上

　　【新闻背景】

　　18年前的1992年7月1日，全国人大常委会通过决定，授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在经济特区实施。2000年，全国人大常委会通过的立法法又赋予深圳市较大市立法权。

　　深圳市人大常委会主任刘玉浦表示，“‘授权立法’为深圳的改革和发展提供了制度规范，创造了良好的法治环境，为深圳的腾飞插上了翅膀。”据介绍，在深圳制定的法规中，约有1/3是在国家相关法律法规尚未出台的情况下先行先试；约有1/3是根据特区经济体制和对外开放的实际需要，根据法律、法规的基本原则，对国家法律、行政法规进行必要的补充和细化；另约有1/3是属于为加速地方发展、深化改革而制定。

　　自由竞争形成　市场秩序确立　   立法保障发展市场经济　 

　　率先发展社会主义市场经济，这是中央赋予深圳经济特区的历史使命。发展市场经济就是破除原来计划经济体制下的行政束缚，让市场在资源配置中发挥基础性作用，生产要素在市场中自由流动。

　　深圳在发展市场经济中创造了许多全国第一：第一次拍卖土地使用权、发行新中国第一张股票……

　　到90年代初，深圳的市场经济已经初具规模，整个深圳市共有2500多家“三资”企业、近4000家内联企业、2000多家市属国有企业……但由于公司的设立缺乏规范，不少公司资金不实，有的甚至是皮包公司；公司的组织形式不规范，任何从事经营活动的企业均可以称为公司，公司与企业无法区别；公司内部管理和分配制度混乱，缺乏必要的约束……

　　面对飞速发展的市场经济和迅速增长的公司企业，保障自由竞争、完善市场秩序、规范市场主体，就成了深圳面临的重要课题。市场经济是法治经济，因此，制定特区法规就成为了深圳市人大及其常委会立法工作的一项重要任务。

　　1993年4月26日，深圳市第一届人民代表大会第五次会议通过了《深圳经济特区股份有限公司条例》、《深圳经济特区有限责任公司条例》，这是我国第一次出台关于公司制度的法律法规。这两部法规以责任形式来划分公司，确立了真正的法人机制、科学的章程机制和新的运行机制。

　　对深圳是中国改革开放前沿和窗口有着深刻感受的深圳市人大常委会常务副主任谭国箱表示，借鉴国外和港澳台的先进经验是我们开展立法工作的重要手段。“当时我们属于‘第一个吃螃蟹’的人，没有先例可循。因此，这两部法规大量地借鉴了德国、香港地区的法律规定。”这两部公司方面的法规也为后来国家制定公司法积累了宝贵经验。

　　随后，深圳市人大及常委会出台了规范市场主体、房地产市场、劳动力市场、建筑市场、运输市场、中介服务市场、商品市场等多个方面的特区法规。

　　“特区立法为深圳特区社会主义市场经济的发展和市场秩序的建立，提供了有力的法制保障”，深圳市人大常委会副主任周光明接受记者采访时说。近年来，为了应对世界金融危机冲击，全面实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要，推动深圳市经济平稳较快发展，深圳市人大还制定了金融发展促进条例、科技创新促进条例、文化产业促进条例等重要法规，引导和保障了深圳市支柱产业的发展。

　　转变政府职能　规范行政行为　  立法促进行政体制改革　 

　　市场经济的发展，必然促使行政体制的变革。行政体制改革，旨在从根本上解决转变政府职能，使政府不再直接插手企业的经营管理，承担为企业提供社会服务、实行宏观调控和综合职能管理创造了条件，唯有如此才能进一步促进特区经济的发展。

　　早在1994年，深圳市人大常委会就制定并实施了行政监察工作规定，改善行政管理，提高行政效能，加强对行政机关及其工作人员的监督，通过法律途径防止腐败滋生。此后的政府投资项目管理条例、政府采购条例、审计监督条例、司法鉴定条例、档案与文件收集利用条例等法规，在促进依法行政，促进政府由管制型向服务型转变，使政府职能转变制度化、程序化、规范化方面，起到了重要作用。

　　1998年10月27日，第二届深圳市人大常委会第二十七次会议通过了《深圳经济特区政府采购条例》，这是我国第一部政府采购方面的法规，也被称之为规范政府消费行为的“阳光法案”。“加强深圳经济特区政府采购的管理和监督，提高财政性资金的使用效益，促进公平交易，维护市场竞争秩序，”通过立法，建立政府采购制度，不仅推动了传统的财政支出管理制度的改革，而且节约了政府资源，加强了廉政建设，在全国引起了巨大反响。

　　法律是正义的，其前提是立法具有公正性。“部门利益始终是影响地方立法公正性的一大‘病灶’。”周光明告诉记者，深圳市人大及常委会在立法工作中注重由方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重规范政府行为、保护管理相对人合法权益的“维权型立法”和“服务型立法”转变，强调责、权统一，注意增加政府服务义务，尽可能避免和防止立法中出现部门利益倾向。

　　维护公民尊严　保护个人利益　  立法重视公民权利保护 

　　随着经济的飞速发展，各类社会矛盾逐渐凸显。到90年代，深圳市有几百万劳务工，保障劳务工的合法权益、加强社会管理，成为当务之急。

　　谭国箱说，“深圳特区的立法要紧紧围绕人民群众关注的热点问题来开展，努力维护群众合法权益，化解社会矛盾，促进社会和谐。”

　　上世纪90年代中期，一些企业拖欠职工工资现象比较严重，欠薪纠纷占到全部劳资纠纷的80％。为此，深圳市人大常委会于1996年10月制定并颁布了《深圳经济特区企业欠薪保障条例》。

　　这是我国第一部有关企业欠薪的法规，也是迄今为止唯一一部关于企业欠薪问题的专门法规。这部法规明确规定建立特区欠薪保障制度，设立欠薪保障基金，这在当时就算是非常先进的，对于职工权益的保护发挥了重要作用。这部法律在刚刚开始实施时，面临很多挑战，遭到很多企业家的抵触。不过，正是由于这部法规的及时出台，保障了深圳务工人员在企业欠薪时工资能得到及时支付，维护了劳动关系和谐。

　　曾几何时，卖血在一些地方大量存在，有的地方更因卖血闻名全国。为了打击卖血现象，深圳市人大常委会在1995年制定了国内第一部有关无偿献血的地方法规《深圳经济特区公民无偿献血及血液管理条例》，建立无偿献血、免费用血的医疗用血制度，开创了我国无偿献血之先河，在全国引起很大反响。此后3年，深圳彻底改变了缺乏医疗用血的困境，全市医疗用血全部由无偿献血者提供，彻底告别了卖血的历史。

　　在立法工作中深圳市人大常委会牢固树立以人为本的立法理念，把立法工作的出发点放在尊重和维护人的尊严，保障和实现人的全面发展上，重视人权的法律保护，更多地尊重人的自主选择，为人的全面发展打造一个充分、广阔的空间。

　　“立法质量的好坏，很重要的一个检验标准，就是能不能做到维护有序和激发活力相统一。”8月27日，在全国依法行政工作会议上，国务委员马凯如此表示。

　　激发活力就是在制度设计上保障公民和组织的合法权益，保证他们的权利和机会公平，从而激发他们的积极性和创造性；维护秩序，就是在制度建设上科学设定各项管理制度和程序，对维护统一、公平的竞争秩序作出良好的制度安排。

　　18年来的实践证明，深圳“授权立法”在鼓励自由竞争和建立经济秩序、发展市场经济和转变政府职能、保护公民权利和创新社会管理等方面提供了良好的法制保障，发挥了“试验田”的作用。同时，也为国家建立和完善社会主义市场经济法律体系提供了许多可供借鉴的经验。

　　链接

　　何为授权立法？

　　授权立法，是指由具备授权资格的立法主体依据授权法的规定，遵循相应程序要求，将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求而进行立法活动及其制定规范性法律文件。

　　1992年，全国人大常委会授予深圳经济特区地方立法权。

　　1994年，全国人大常委会授予厦门经济特区地方立法权。

　　1996年3月，全国人大常委会授予珠海和汕头两个经济特区地方立法权。

　　中国改革开放之初建立的四个经济特区都有了地方性立法权。

　　突破改革　瓶颈制约

　　乔新生 深圳授权立法初步改变了我国行政主导的立法模式，丰富和完善了人民代表大会制度，改变了传统的利益博弈机制，为我国行政管理的科学化提供了有益的思路

　　深圳授权立法的成功经验表明，在坚持国家法律体系统一的前提下，授权立法非但不会破坏社会主义市场经济法律秩序，反而极大地激发了人们的主观能动性，为经济体制、政治体制改革带来了无穷的活力。

　　首先，深圳授权立法初步改变了我国行政主导的立法模式，最大限度地凝聚了共识。众所周知，为了加快经济体制改革，我国实行了行政主导的改革模式，全国人大及其常委会授权行政机关制订经济体制改革方面的法规，加快经济体制改革步伐。实践证明，这样的改革思路对于突破改革中的瓶颈制约因素，单兵突进，具有极大的促进作用。

　　深圳改革的经验就在于，充分利用了授权立法的便利条件，把一些关系国计民生的重大改革问题提交深圳市人大及其常委会讨论，由深圳市人大及其常委会制定特区法。深圳立法机关在立法过程中，充分征求公众意见，最大限度地满足各方利益诉求。

　　其次，深圳授权立法丰富和完善了人民代表大会制度，为人大监督注入了实质性内容。我国实行人民代表大会制度，各级人大是权力机关。深圳特区授权立法的成功经验表明，在人民代表大会制度下，地方人大及其常委会仍然有充分的立法权。只要充分理解宪法和法律的基本原则，根据地方生产力发展状况，针对生产关系变化中存在的问题制定地方法规，就一定能充分发挥地方人大及其常委会的作用。在生产力发展极不均衡、生产关系急剧变化的今天，加强地方人大及其常委会的立法工作，有利于经济的快速发展，有利于改革的不断深入。

　　第三，深圳授权立法改变了传统的利益博弈机制，使我国民主政治改革步入良性发展的轨道。深圳授权立法不仅仅是立法权力的分配，也是我国宪法主权在民的原则回归。在授权立法过程中，来自深圳的各个行业、不同群体的人大代表，可以就改革涉及到的各类问题进行深入讨论，并且在求同存异的基础上，制定普遍适用的规则。这是一种现代的民主决策方式，也是缩小分歧、减少矛盾的最佳方案。深圳特区在授权立法的基础上，充分发挥自身的人才优势，巧妙地化解了改革中涌现出来的一系列利益冲突和矛盾，从而使深圳改革不断深化。

　　第四，深圳授权立法为我国行政管理的科学化提供了有益的思路。近些年来，深圳市人大及其常委会在行政管理体制改革方面进行了大胆地探索，实行了行政决策、执行、监督相对分离的行政管理体制，并且按照公务员法的有关规定，对深圳的公务员进行分类管理。这些改革有利于人们发现行政管理中存在的问题，有利于进一步完善我国公务员管理制度。

　　总而言之，深圳特区授权立法的经验表明，在生产力发展极不均衡的国家，只要充分发挥地方人大及其常委会的作用，加强地方立法工作，随时解决地方经济发展中存在的问题，就一定能够创造奇迹。制度的博弈是现代民主政治的最高表现形式。深圳特区授权立法体现了民主政治的最高境界，也是我国今后民主政治改革的方向。全国人大及其常委会应当在总结授权立法经验的基础上，进一步科学规划我国的立法工作，为地方人大及其常委会制定地方性法规提供更大的空间。